Прошел межведомственный семинар-совещание

10 июня 2011 года в администрации Липецкой области прошел межведомственный семинар-совещание, который был посвящен взаимодействию органов прокуратуры и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества.

В нем приняли участие заместитель полномочного представителя президента России в ЦФО Николай Макаров, исполняющий обязанности главы региона Юрий Божко, председатель областного Совета депутатов Павел Путилин, председатели арбитражного и областного судов Галина Ролдугина и Иван Марков, прокурор Липецкой области Игорь Пантюшин, а также сотрудники прокуратуры, представители муниципалитетов.

Председатель Арбитражного суда Липецкой области Ролдугина Г.Д. выступила с докладом на тему: «Актуальные проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества и пути их решения»

Доклад на тему:
Актуальные проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества и пути их решения»

Одна из стратегических задач развития нашего государства - достижение правовой дисциплины. Для этого нужно обеспечить верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, усилить контрольную функцию государства, сформулировать эффективную и четкую технологию разработки и принятия юридических актов.

Местное самоуправление – неотъемлемая часть гражданского общества, представляющая собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства.

Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Александр Солженицын писал, что повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, а значит, от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе.

На местную власть возложены большие полномочия. Это местные налоги и бюджет, землепользование и дороги, транспорт и благоустройство территорий, обеспечение жильем и организация снабжения населения коммунальными услугами и др. Решение этих проблем затрагивает интересы всех жителей, в связи с чем вопросы соблюдения прав граждан, исполнения федеральных законов постоянно должны находиться в поле зрения прокуроров.

Реализация полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, осуществляется, в первую очередь, посредством нормотворческой деятельности.

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сказано, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, при этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, качество издаваемых ими нормативно-правовых актов непосредственно влияет на эффективность местного самоуправления.

К подведомственности арбитражных судов отнесены в том числе и дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В связи с чем практика арбитражных судов на сегодняшний момент выступает одним из критериев качества нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Она позволяет, с одной стороны, выявить проблемы, существующие в данной сфере, с другой стороны, - это показатель того, насколько эффективны те или иные нормы права, действующие в муниципальных образованиях. Судебно - арбитражная практика также служит источником для нормотворческой деятельности на будущее.

На сегодняшний момент приходится констатировать тот факт, что качество нормативно-правовых актов, издаваемых на местах, оставляет желать лучшего. Количество заявлений о признании недействующими и отмене положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления ежегодно увеличивается. Так, в 2010 году было рассмотрено шесть подобных заявлений, из которых два были частично удовлетворены, для такого небольшого региона как Липецкая область это немало, если учесть при этом уровень правовой культуры населения.

Причем отказ в удовлетворении требований, как правило, связан с процессуальными ошибками заявителей.

Поскольку арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме, выявляются и такие недоработки, как недостаточное обоснование редакции нормативного акта («куцые» пояснительные записки), в том числе, недостаточное экономическое обоснование установленных актом тарифов, нормативов; несоблюдение требований действующего законодательства, имеющего бо?льшую юридическую силу, отсутствие должного уровня ответственности органов власти, несоблюдение предусмотренных форм участия населения в принятии значимых правовых актов для данного муниципального образования. Ни в одном пакете документов, представленном для рассмотрения спора в арбитражном суде, не было представлено материалов, свидетельствующих о проведённых публичных слушаниях.

Так, в постановлении Администрации г. Ельца (Дело №А36-1051/2008) не обоснованы утверждённые нормативы образования отходов, там же установлено нарушение норм федерального законодательства в части превышения муниципалитетом своих полномочий. В делах, рассмотренных в 2010 году, Добринским и Грязинским районными советами депутатов, неправильно применены нормы федерального законодательства в части, касающейся начала периода ограничения размера арендных платежей за землю.

На основании судебной практики можно определить те области правоотношений, по которым возникают противоречия и разногласия между органами местного самоуправления и населением, следовательно, требующие повышенного внимания органов власти. Сегодня это земельные отношения, рекламная деятельность, порядок утилизации отходов, приватизация. Выявляются муниципальные образования, в которых нет должного делового контакта между органами власти и обществом (по количеству поданных заявлений с 2008 года можно констатировать, что не очень хорошая картина складывалась в г. Ельце).

Нередко посредством судебной практики при рассмотрении иных споров и применении нормативно-правовых актов органов местного самоуправления выявляются и иные трудности на местах, а также несовершенство актов местного самоуправления, законов регионального и федерального уровня.

Все это говорит о том, что в сфере муниципального нормотворчества существуют проблемы, от решения которых в равной степени зависит повышение уровня самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления как формы народовластия, реализация прав граждан, а значит развитие и укрепление федерального законодательства, действующего в государстве.

В решении существующих проблем в анализируемой сфере ключевая роль, безусловно, отводится органам прокуратуры, осуществляющим надзорные функции за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Так, согласно п. 5 статьи 52 АПК РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Но, в большинстве случаев, прокуроры не принимают участия в подобного рода процессах.

Каким образом, на наш взгляд, необходимо преодолеть возникающие проблемы во взаимодействии органов прокуратуры и органов местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества? В основу этого взаимодействия должны быть положены такие основные принципы как:

• законность;
• учет интересов населения соответствующего муниципального образования;
• самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
• экспертиза проектов нормативных актов органов местного самоуправления органами прокуратуры;
• взаимная ответственность;
• гласность;
• учёт мнения прокуратуры по совершенствованию и правовому регулированию общественных отношений в определённых сферах.

Основными же направлениями взаимодействия органов местного самоуправления и органов прокуратуры должны стать:

1. Повышение уровня правовой культуры, через правовое просвещение, борьбу с правовым нигилизмом.

Конструктивность взаимодействия во многом зависит от профессионализма, юридической грамотности кадров органов местного самоуправления, что особенно остро проявляется в сельской местности. Проведение совместных с прокуратурой учебных занятий по юридическому просвещению представителей органов местного самоуправления позволит повысить квалификацию в сфере нормотворчества.

2. Профилактика нарушений.

При решении проблем в анализируемой области, безусловно, органам прокуратуры должна быть отведена одна из ведущих ролей, поскольку полномочие по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц. Однако взаимодействие органов прокуратуры и органов местного самоуправления не должно включать только осуществление надзорных функций.

Одна из приоритетных задач органов прокуратуры в сфере нормотворчества органов власти и местного самоуправления - профилактика нарушений.

Поэтому и органы прокуратуры и органы местного самоуправления должны искать пути взаимодействия в соответствии с современными реалиями и требованиями, высказать своё мнение и предложить пути решения проблем в нормотворческой деятельности.

Подводя итог всему сказанному, а также принимая во внимание положения статьи 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», можно говорить о таких формах взаимодействия, как:

• выступать с предложениями перед органами местного самоуправления по совершенствованию действующих нормативных актов;
• инициировать перед органами местного самоуправления принятие конкретных нормативных правовых актов, направленных на совершенствование организации местного самоуправления и защиту законных прав и интересов граждан;
• использовать нормотворческую деятельность органов местного самоуправления в тех или иных сферах в качестве источника права для принятия законов на федеральном или региональном уровнях в случае их отсутствия.

К сожалению, у арбитражных судов нет такой процессуальной формы реагирования на нарушения, выявленные в ходе рассмотрения споров об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Я имею в виду институт частного определения, ранее существовавший в арбитражном процессе, и позволявший суду при выявлении в ходе рассмотрения дела случаев нарушения законности сообщать об этом в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны были в установленный судом срок принимать надлежащие меры в целях устранения нарушений.

Но над этой проблемой Высший Арбитражный Суд РФ работает, и мы надеемся, что вскоре мы будем иметь такой рычаг воздействия на правотворческий процесс. Но уже сегодня разработанная в суде Программа профилактики позволяет ставить вопросы перед областным законодательным собранием о необходимости правого регулирования в той или иной сфере деятельности.

В целом же во главу угла должна быть поставлена задача предупреждения издания незаконных правовых актов, а не реагирование на уже совершенные нарушения законодательства.

И ещё хотелось бы предложить:

Чтобы повысить уровень ответственности органов местного самоуправления за качество принимаемых актов, хотелось бы, чтобы судебная практика стала одним из показателей оценки деятельности глав администрации и учитывалась в дальнейшей работе муниципальных образований.

3. Деятельность органов местного самоуправления и прокуратуры следует направить не только на развитие и совершенствование уже существующих форм взаимодействия, её целью должен быть поиск и выработка новых форм контакта.

Вносимые прокурорами представления по фактам непринятия органами местного самоуправления актов, предусмотренных российским законодательством должны стать побуждающим фактором к выполнению органами местного самоуправления своих непосредственных обязанностей по широкому кругу вопросов.

В целях повышения эффективности работы и ответственности субъектов муниципального нормотворчества представляется целесообразным установить в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления за непринятие либо несвоевременное принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в их компетенцию.

Заслуживает внимания и обсуждения точка зрения работников органов прокуратуры, высказанная на страницах печати, о том, что неконструктивная позиция должностных лиц органов местного самоуправления относительно недостатков в своей правотворческой работе должна побуждать органы прокуратуры инициировать процедуру привлечения органов местного самоуправления к ответственности, предусмотренной ст. ст. 72, 73, 74 ФЗ № 131-ФЗ.

На наш взгляд, все это должно способствовать повышению качества нормотворческой деятельности, соблюдению верховенства права и воспитанию уважительного отношения к закону, и власти в целом.

Опубликовано: 16.06.2011 09:54 Обновлено: 19.05.2023 11:27